十九届五中全会对未来15年公益慈善事业的三大影响

   导读： 

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议（十九届五中全会）审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，描绘了我国进入新发展阶段的发展蓝图，对我国未来经济社会发展具有深远意义。

基于此，12月10日，中国基金会发展论坛以线上形式举办了“党的十九届五中全会与公益慈善发展”专题分享会，深入交流了《建议》对基金会行业的启示。本文为作者结合《建议》全文、《建议》辅导读本等资料，关于党的十九届五中全会精神的个人学习体会，依据线上分享的内容，整理成文。

▲本文仅代表作者观点，不代表本平台立场。

“不要妄自尊大，我们只是社会力量的一个方面，要依法自治、发挥作用。不要妄自菲薄，随着走向现代化强国，我们会越来越重要，会越来越好。”

2020年10月底召开的中共十九届五中全会，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。《建议》内容含金量极高，将深刻影响我国现代化进程。学习其中的要义，对各行各业都有十分重要的意义。

公益慈善，不仅是扶贫济困、助残助孤的事业，更是实现人的现代化和人的全面解放的事业。为这份事业奋斗的我们，应当跳出思维惯性的藩篱，将自身摆到政治、经济、社会的制度大环境中，重新审视我们的价值，找准我们的定位，看清我们的道路，迈向我们的目标。

 一 

在社会主义基本经济制度中，

找到公益慈善的发展价值

2020年10月15日，《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国慈善法〉实施情况的报告》明确指出，“慈善事业作为我国社会主义基本经济制度的重要组成部分，在第三次分配中发挥着越来越重要的作用，已经成为推进中国特色社会主义伟大事业的重要力量。”

不管是十九届四中全会在“六、坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”模块的“（二）坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”板块中提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，还是十九届五中全会在“十二、改善人民生活品质，提高社会建设水平”模块的“42.提高人民收入水平”板块中提出“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”，党的全会文件连续作出不同以往的判断，这充分表明公益慈善已经从社会保障制度的一部分，上升为社会主义基本经济制度的重要一环，是通过自主自愿配置经济资源激发社会资本，以支撑经济社会高质量发展必不可少的组成部分。

*本文图片均由作者提供，主要来自Unsplash

首先，“按劳分配为主体、多种分配方式并存”与“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”息息相关。我们必须认清一个事实：只有民营经济发展得好，公益慈善事业才有源头活水；也只有公益慈善事业发展得好，插上社会资本翅膀的民营经济才会发展得更好。

《建议》再次强调，“优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，依法平等保护民营企业产权和企业家权益。”

其次，公益慈善不能仅仅盯着第三次分配的小池塘，而要着眼于初次分配、再次分配和第三次分配的收入和财富分配大格局。只有站在更高的格局上，才能真正看清掣肘我们前进的政策堵点在哪里。

在《建议》辅导读本中，民政部领导提出“要从梳理三次分配领域诸多政策、结构、功能入手，减少政策掣肘，使三次分配领域政策既各自形成体系、顺畅运行，又有效衔接、互联互助，形成就业政策、产业政策、税收政策、社保政策、财政转移支付政策、金融政策、慈善政策、社会帮扶政策等共同推动人民收入水平提高的协同效应、集成效应。”这一论述值得我们重视和思考，我们不能孤立地看待慈善政策。

当然，这种政策协同和集成效应，倘若没有更高层级的决策干预，也是很难实现的。因而，也就有了“社会力量参与慈善法首次执法检查研讨会”提交给全国人大社会建设委员会的《关于慈善法执法检查后启动修法程序的建议》报告中的“建议设立国家慈善委员会，由全国人大或国务院设立各部门参与的慈善监管协调机制，改变民政部门监管慈善的职权缺陷与职能不足”。

再者，公益慈善自身也要处理好三次分配的关系。对于一家公益机构或慈善组织来说，如果只讲志愿精神，不讲市场机制，只要免税资格，不要政社协同，回避初次分配和再次分配的问题，何谈解决第三次分配的问题？

当前制约基金会行业初次分配的两项规定，即“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”以及“工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级（含地市级）以上地区的同行业同类组织平均工资水平的两倍”，与《建议》重申的“提高劳动报酬在初次分配中的比重”以及“健全各类生产要素由市场决定报酬的机制”等精神，是明显不相符的。对此，我们要有底气站出来不断呼吁和争取。

 二 

在融入新发展格局的过程中，

推动公益慈善高质量发展

此次《建议》有两大关键词，一个是科技自立自强，另一个是构建新发展格局。《建议》提出，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。各界对此有很多说明和解读，包括构建新发展格局不是应对中美贸易战的无奈之举，也不是应对新冠疫情影响的权宜之计；“以国内大循环为主体”更不是所谓的闭关锁国；等等。

对于构建新发展格局，总书记这样形容：“是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择”。中央层面使用“战略”一词非常谨慎，使用“抉择”一词更为罕见。战略抉择是指事关全局的系统性深层次变革，按照《建议》辅导读本的解读，此次构建新发展格局的战略抉择，比肩党的十一届三中全会作出改革开放的战略抉择，以及上世纪80年代党作出市场、资源两头在外，大进大出的“世界工厂”发展模式战略抉择，可见用词之重。

构建新发展格局，基本路径是供需适配。《建议》提出，要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，提升供给体系对国内需求的适配性，提升产业链、供应链的完整性，使国内市场成为最终需求的主要来源，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。为此，12月11日中央政治局会议提出：“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革”，对需求侧发力的用词，首次由“管理”上升为“改革”，可见中央对培育完整内需体系的重视。

构建新发展格局，最终目的还是自立自强。减少对外部关键技术的依赖，减少对外部资源和市场的依赖，畅通生产、分配、流通、消费的产业链循环，才能增强经济发展的自主性、可持续性和韧性。大要有大的样子，但绝不是求人讨要，随意让人卡脖子。牢牢把发展主动权掌握在自己手中，是一个行业、一个地区乃至一个国家由小变大、由大变强的必然选择。

构建新发展格局，字面上是发展问题，但本质上是改革问题。必须扫除阻碍国内大循环和国内国际双循环畅通的制度、观念和利益羁绊，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。

说起深化改革，不得不提七年前党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》对外宣示：到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务。站在当前回头看，当时提出的15个领域60项改革任务，大部分任务确实取得了突破，但其中社会建设领域的一些改革措施，由于阻力较大，也确实进展缓慢。我们必须审视和反思，以便为下一步深化改革找准方向和思路。

那么，公益慈善与新发展格局有哪些关系？公益慈善如何融入新发展格局？其实，供需适配、产业链循环、自立自强、深化改革等关键词，无一不是公益慈善事业或基金会行业需要特别重视的议题。

例如，基金会定位不清，全能全包，缺乏产业链意识，与社会服务机构业务同质化，导致其无法发挥公益慈善领域的“金融性投资”功能，导致这一领域专业知识、技术和人才生产总体在中低水平运转。

例如，基金会对体制和企业的依附，企业基金会全职员工通过在企业安排职务和领工资，规避薪酬财务风险；官办基金会受制于业务主管单位的管理规定，各方面束手束脚。基金会作为独立的非营利法人，能够做到自立自强的，真的不多。

例如，区域公益慈善生态建设，我们总是说得多、研究多、仪式感多，真正围绕国家战略，推进诸如长三角公益慈善一体化，或是京津冀、粤港澳大湾区公益慈善协同发展的扎实行动很少。区域的小循环都形成不了，如何奢求国内公益慈善的大循环？国内大循环不见起色，又如何支撑公益慈善现代化的国内国际双循环？

总而言之，倘若沉迷现状不愿自拔，抑或脱离新发展格局自搞一套，那么公益慈善事业就不可能实现高质量发展。

 三 

在扎实推动共同富裕的进程中，

实现公益慈善的应有使命

对于公益慈善来说，《建议》中最值得期待的一点，莫过于“扎实推动共同富裕”。把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年远景目标的重要内容，这是一个清晰的令人振奋的信号。

走向共同富裕的必经之路，就是支持贫困群体脱离贫困、进入低收入群体，支持低收入群体进入中等收入群体。十八大以来，党中央、国务院把脱贫攻坚作为重中之重，全力支持贫困线以下的人口逐步脱离绝对贫困，实现“两不愁、三保障”，到2020年底基本完成脱贫攻坚任务，这本身就是一项十分了不起的推动共同富裕的扎实之举。

在这一阶段性任务完成后，我们国家的基尼系数仍然超出0.4的国际警戒线，还有6亿人口人均月收入仅千元人民币。未来，巩固脱离绝对贫困的成果，持续缓解相对贫困，全党全国的工作重心放到支持低收入群体进入中等收入群体，公益慈善事业大有可为！

首先，与贫困的斗争还将继续，斗争手段将升级。有人说，以后不讲贫困县了，不讲脱贫攻坚了，那扶贫类的基金会是不是已经完成历史使命了？开展项目还能叫扶贫吗？当然可以！毕竟相对贫困是永恒命题。

《建议》提出“建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展”；“在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力”；“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制”。

这些举措明确在政策上、资金上、机制上，要坚持之前的努力，继续给予脱贫地区各方面支持，这反而给了公益机构、慈善组织更多开展成长型、现代型扶贫项目的可能性。“探索建立慈善事业帮助解决相对贫困问题的长效机制”将是民政部门的一项重点工作。

其次，对低收入群体的关注和支持力度将加大。《建议》提出，到2035年基本实现社会主义现代化，其中一项指标是中等收入群体显著扩大。这个“显著扩大”从哪里来？

《建议》辅导读本里提到，目前我国低收入群体占全国总人口的70%以上，低收入人员越来越多地上升到中等收入群体里，就能大幅拉动我国人民收入水平的提升。我国中等收入群体人数虽然已达到4亿以上、占总人口的30%，但由于中等收入群体工资性收入占比较高，在经济下行或退休后收入减少，而住房、教育、医疗等支出快速上涨时，不少人员或家庭很容易滑出中等收入群体、跌入低收入群体之中。

所以，一方面要通过强化住房、教育、医疗等保障，稳住4亿多中等收入群体，另一方面要全力以赴支持低收入人员进入中等收入群体。未来，中等收入群体达到8亿以上、占总人口的60%以上，才能真正形成理想的橄榄型分配结构。

1978年，我国人均GDP约230美元，是当时世界上最贫穷的国家之一；到2007年，人均GDP提高到2600美元，仍处于世界中低收入水平；到2019年，人均GDP超过1万美元，步入世界中等收入国家的行列。按照中等发达国家水平的远景目标，2035年我国人均GDP将达到2万美元。蛋糕越做越大，分配将是重大考验。

我们公益慈善和收入分配结构息息相关。总的思路是以国有企业、民营企业、企业家、高管为代表的高收入群体，或者说一些先富起来的群体，将成为公益慈善的领军人；规模可观的中等收入群体或者说中产阶级，将成为公益慈善的主力军；目前规模最大的低收入群体，将成为公益慈善的重点服务对象和直接受益人。

随着先富人群、中产阶级和低收入群体这三股力量的结构优化，慈善政策和税收政策等激励机制更为合理，公益慈善也将不断走向真正的现代化。

再者，以企业家为代表的先富人群将发挥更大的“带后富”作用。使GDP增长不可持续的“中等收入陷阱”风险，已经迫使我们改变经济建设观念。我们国家现代化建设是经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体的。在生态文明建设方面，十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的政策导向，彻底扭转了“先污染、后治理”的传统观念。同理，在经济和社会建设方面，“让一部分地区、一部分人先富起来”的成果显而易见，而“带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”的短板则十分明显。

新经济带来新公益。企业家走好“先富带后富”之路，首先要走新经济之路，不以牺牲环境为代价，不以制造社会问题为手段。前不久北京的一场研讨会上，艾路明再次介绍了阿拉善SEE协会一家绿色节能钢铁厂会员企业——德龙钢铁收购巨头渤海钢铁的案例。事实证明，环境友好、社会友好的企业越来越吃香。

企业家走好“先富带后富”之路，还要走新公益之路，而新公益是超越慈善捐赠的。用全国政协副主席、全国工商联主席高云龙的话，企业家要在推动形成科学合理的一、二、三次分配上发挥好作用，做到三个“富起来”：一是办好企业，做大蛋糕，让国家富起来；二是优化分配，让利员工，让员工富起来；三是热心公益，回报社会，让社会富起来。

言而总之，共同富裕不是一部分人的责任，它和社会治理一样，是人人有责、人人尽责、人人享有。没有低收入群体的自立自强，“后富”是带不起来的。

 四 

做公益慈善

需要重新理解几个基本概念

一是正确理解“社会力量”。

什么是社会力量？社会组织是社会力量的全部？社会组织能不能代表社会力量？其实，在党和政府的语境里，社会组织只是社会力量的一个很小的部分。

民政部领导在《贯彻落实党的十九届五中全会部署 提高基层治理水平》一文中，对“畅通和规范社会力量参与途径”做了详细阐释。我国社会力量巨大而广泛，包括68万个基层妇联组织、280万个基层工会组织、344万个基层共青团组织、1.32亿个市场主体（企业3858万个，个体工商户8261个，农民专业合作社220万户）以及正式登记的88万个社会组织（全国性社会组织2300个）。

是的，企业也属于社会力量。哪怕不和企业的数量比较，单和群众团体组织相比，社会组织的数量也相差甚远。此外，还有庞大的致力于促进公益事业发展的事业单位。据2013年统计，我国有126万个事业单位，3000多万就业人员，900万名离退休人员。光是这个数量，也是社会组织比不上的。

虽然社会组织的总量很小，但最近五年的增量并不少。2019年底全国社会组织数量比2015年增加20.4万个，增长了30%。近年来，随着就业压力不断加大，一些地方政府开始探索把培育和发展社会组织作为稳就业的一项重要举措。未来，相信会看到更多鼓励到社会组织就业或做实习生、志愿者的政策出台，社会组织持续扩产是历史的必然。

二是正确理解“党的领导”。

如何理解“党是领导一切的”？我们用数据说话，截至2019年底，中国共产党党员总数达到9191.4万名，基层党组织数468.1万个。中央文件要求社会组织搞党建，章程里也要加上党建内容，这背后有一个基本逻辑：党员数量非常庞大，散落在各类组织中，这么多党员既然拥有党员身份，是不是理所应当要履行党员义务？总不能只享受党员身份带来的好处，全然不顾党员身份自带的义务吧？这是由党章党纪决定的。

所以，拥有党员身份，就应当名正言顺、名副其实、履行义务、发挥作用，这是加强党的领导、全面从严治党最基本的逻辑。

如何理解“党是总揽全局、协调各方的”？这里提供一个不成熟的同心圆模型，可以部分说明，随着时代潮流浩浩荡荡，党领导国家政治经济社会建设这一历史车轮何以滚滚向前。

*党领导国家政治经济社会建设：

一个不成熟的同心圆模型

共产党员几乎存在于各个政府组织、企业组织和社会组织。作为同心圆结构，外圈的轮必然受到内圈的轴的影响，而基层党组织就是内圈的轴，党中央就是中心的核。民族复兴的宏伟目标何时能够到达，在一定程度上取决于同心圆的结构和动能，车轮结构逐渐改良优化，动力将会更足。

外圈的结构很重要，改革开放以来，外圈结构不断优化。首先是经济组织的自主空间越来越大，市场主体的数量越来越多，并且大量创造社会财富和吸纳就业人口。其次是社会组织的空间也逐渐变大。但由于党和政府的基本路线是“以经济建设为中心”，同时坚持“稳定压倒一切”，社会领域的自主空间受限很多，受到政治组织和经济组织的双重压力。

从政府管制、社会管控，到社会管理，再到社会治理，随着中央政策表述的积极变化，对于“结社自由”的问题，在释放社会组织自主空间的跷跷板上，防止波涛汹涌的考虑，明显要多于避免一潭死水的考量。

如今规制社会组织的一些政策，限制性的内容较多或不太合理。这其实不难理解，因为十八大以来，党的文件很清楚，中央有关部门制定和实施一系列清理、规范和支持社会组织发展的办法。从治理逻辑来说，确实是先清理规范，而后再支持。

我们国家仍然是一个转型中的国家，好多政策掣肘要在持续转型和深化改革中来加以解决。社会组织党建工作的开展，对党而言，是确保社会组织沿着正确方向发展，对社会组织而言，也是深化改革、积累信任的必要之举。

说到底，要在坚持党的领导与社会组织依法自治相统一的基础上，推动党和政府加快改革制约社会组织发展的体制机制。

三是正确理解“基金会”。

是基金会，不是什么别的会。很多人经常混淆基金会和基金的概念，哪怕知识分子也是如此，很多业外专家对“慈善基金”、“公益基金”朗朗上口，但很少正确表述“基金会”。

虽然基金和基金会看似是两个没什么交集的领域，但是我们好像不曾思考Fund和Foundation有无相通之处。2020年，福特基金会联合多家美国基金会，通过发行社会债券的方式，在不改变母基金规模的前提下，使资助能力加倍，筹集20亿美元支持中小机构摆脱疫情困境。基金会本身不是金融组织，但不排除与金融行业的合作和采用金融的“玩法”。

人类学家项飙在中国基金会发展论坛2020年会上多次谈到基金会的“金融”属性。他自谦对公益慈善和基金会并没有什么专门的研究，但他认为现代基金会的背后却是体现了公益和金融的关系，因为社会都是联系在一起的。基金会的发展与热钱跑来跑去有关，要和整个经济的金融化联系起来看。

他认为，公益界和金融界不能简单类比，因为我们不会去借债，至今也没有上市，但是它们在深层运作规则上有相似的地方。金融界首先通过对货币这个代表财富的符号的掌握，关心怎么用钱生更多的钱，它不是很关心具体做什么。项飙认为，现在有的大基金会也是这样的思维，都是先有了钱，再去想干什么事情。这跟金融界的运作方式很相似。

在我看来，基金会既要关注它的“基金”的金融属性，关心用钱生更多的钱，还要关注它的组织的公益属性，关心这些“基金”具体能做什么。在一定程度上，发达国家一些大型基金会的CEO年薪比大型企业CEO还要高，不是没有道理的。

倘若基金会只关注公益属性，它与社会服务机构有何区别？与事业单位有何区别？与志愿服务组织有何区别？

我最后的观点是，基金会是高收入群体“先富带后富”的重要载体，也是中等收入群体累积社会资本的重要途径，更是公益慈善事业可持续发展的重要力量；对于党和国家来说，基金会行业是充分发挥第三次分配作用、扎实推动共同富裕的关键抓手；而关键中的关键在于，能否在确保其公益属性的前提下，释放它的金融属性。

习近平总书记早在2006年浙江省委书记任内就在《浙江日报》“之江新语”专栏中指出，“发达国家的经验表明，经济越是发展，创造财富的手段就越是依赖于教育、科技、文化、卫生、体育、环保等社会事业的发展，财富的表现形式就越是体现于知识产权、品牌、价值观等社会资本的积累，最终也都体现于人的发展。因此，在我国全面建设小康社会阶段乃至更长远的历史时期，社会发展将被放在更加重要的位置。”

站在2020年末的新起点上，我们有理由对中国未来十五年的公益慈善道路保持高度的信心。

参考文献：

1、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，人民出版社，2020年版。

2、《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》，人民出版社，2020年版。

3、《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推动国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社，2019年版。

4、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年版。

5、习近平 著：《之江新语》，浙江人民出版社，2007年版。

6、张春贤：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国慈善法〉实施情况的报告》，2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上。

7、高云龙：《新征程民营企业大有可为》，2020年11月28日在第二届新时代民营企业党建经验交流会上的讲话。

8、詹成付：《贯彻落实党的十九届五中全会部署 提高基层治理水平》，《社会治理》2020年第11期。

9、项飙：《中国现代公益价值与公共精神》，2020年11月22日在中国基金会发展论坛2020年会上的分享。

作者：史成斌  中国基金会发展论坛总监

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